海南服務于旅游改革“1+7”法規(guī)體系形成

來源：海南日報     作者：修梓馨    2014-11-13

　　游客暢游亞龍灣熱帶天堂。 本報記者 武威 攝

　　游客在呀諾達景區(qū)踏瀑戲水。 本報記者 武威 攝

　　游客在三亞西島體驗拖傘運動。 本報記者 張杰 攝

　　俄羅斯中小學生參觀省民族博物館。 本報記者 武威 攝

　　■ 本報記者 杜穎 符王潤 楊春虹 通訊員 趙江薇

　　十八屆四中全會提出，建設中國特色社會主義法制體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵，推進科學立法、民主立法。海南國際旅游島建設上升為國家戰(zhàn)略5年來，海南在立法和執(zhí)法領域不斷探索，用5年的時間按照“一個主干、三個支撐”的原則基本完成了國際旅游島法規(guī)架構，堅持問題導向，所形成的服務于旅游改革的“1+7”法規(guī)體系模式，為我省法治實踐提供了又一個生動的范例。

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　　全景 國際旅游島法規(guī)架構基本形成

　　5年來，海南圍繞國際旅游島建設所通過的法規(guī)和法規(guī)性決定、決議共計52個。

　　讓梁文海的內(nèi)心感受到今后從業(yè)更有保障的，是基于我省2014年11月起正式施行的新《海南省旅游管理條例》。

　　一組數(shù)據(jù)可以折射出海南在服務國際旅游島建設發(fā)展大局上的法治腳步。

　　2009年底，國際旅游島建設上升為國家戰(zhàn)略，我省編制完成《海南國際旅游島建設發(fā)展專項立法計劃》，確定了56個有關國際旅游島的立法項目。以此為起點，立法計劃實施至今已有5年。“5年來，海南圍繞國際旅游島建設所通過的法規(guī)和法規(guī)性決定、決議共計52個，在數(shù)量上幾乎接近當初的56個專項立法計劃目標。從類型上看，在已通過的52個立法項目中，法規(guī)49個、法規(guī)性決定和決議3個；從年份上看，2010年就通過7個，2011年通過18個，2012年通過9個，2013年通過了12個（含修訂1個），到2014年9月底又通過了8個（含修訂1個）。”省人大法制委員會副主任李永利用數(shù)字詮釋我省法治進程“加速度”。

　　省人大常委會副主任、法制委員會主任畢志強說，細讀《國務院關于推進海南國際旅游島建設發(fā)展的若干意見》所確定的層級、定位、方向、目標、舉措和省委、省政府《貫徹實施<國務院關于推進海南國際旅游島建設發(fā)展的若干意見>的決定》以及省人大《關于推進海南國際旅游島建設發(fā)展的決議》，歸納起來就是“一個主干，三個支撐”。“一個主干”，即以旅游業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)為主干；“三個支撐”，即以生態(tài)環(huán)境、相關產(chǎn)業(yè)和民生文化為支撐。基于此，省人大在編制國際旅游島建設專項立法計劃時，將其分為綜合性法規(guī)、促進和保障旅游業(yè)及相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法規(guī)、改善與保障民生法規(guī)、環(huán)境建設法規(guī)等四大類，形成了以管總的國際旅游島“基本法”為統(tǒng)領，以旅游業(yè)及相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法規(guī)為主干，以改善與保障民生及環(huán)境建設的法規(guī)為支撐的法規(guī)架構。經(jīng)過多年努力，從已通過的52部法規(guī)調整范圍來看，可以說，這一架構體系已基本形成。

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　　范例 “1+7”立法模式漸成體系

　　在探索務實管用，增強法規(guī)有效性上，我省始終按照“立得住、行得通、真管用”的要求，這使得法規(guī)在有效性上不斷得到增強。

　　黨的十八屆四中全會提出，注重發(fā)揮立法的引領和推動作用，推進科學立法、民主立法，這是深刻總結我國立法工作實踐，堅持依法治國，依法行政的必然要求，也是全面深化改革的重要保障。在分析思索全會提出的新要求時，李永利認為，要充分發(fā)揮立法的引領和推動作用，關鍵要實現(xiàn)立法與改革決策的相互銜接，堅持在法制框架內(nèi)推進改革。

　　《海南省旅游條例》的修訂正是與改革銜接的一次修法探索。

　　建省以來，海南在旅游立法上一直走在全國前列。旅游條例最初的版本可追溯到1995年8月施行的《海南省旅游管理條例》，這是當時我國第一部地方綜合性旅游法規(guī)。之后，我省于2001年對該條例進行了首次修訂，此次則是時隔13年之后的第二次修改。

　　13年間，海南旅游業(yè)發(fā)生了不同往昔的時代變遷。一大批圍繞著海南觀光和休閑度假的旅游產(chǎn)品、新的業(yè)態(tài)，如雨后春筍般涌現(xiàn)，包括自駕車、郵輪游艇、鄉(xiāng)村旅游、航天旅游……而對這些全新內(nèi)容的管理，在“2001版”旅游條例中，從未涉及。

　　原旅游條例之所以面臨著修訂之緊迫還在于，近年來，海南旅游業(yè)“零負團費”行為屢被曝光，成為海南旅游亂象的根源。如何強勢加以管理，對行業(yè)進行革新？

　　修訂，再一次被提到了立法者的眼前。省人大常委會法工委副主任鄧云秀告訴記者，這一次修訂，我省探索通過網(wǎng)絡廣泛征求了民眾意見；條例修訂小組成員、海南大華園律師事務所律師吳坤卿說，條例部分罰則的擬定還借鑒了國外在公共場所不文明行為上的法律處理方式；海口市旅游協(xié)會會長杜思思感嘆，立法征詢意見工作組將座談會的會場直接設在了海口的旅游管理中心。

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　　取自于基層，方更加契合改革的呼聲，新修訂的《海南省旅游條例》最終于2014年9月省五屆人大常委會第十次會議獲得表決通過，從加快轉變旅游發(fā)展方式、保護旅游資源、維護旅游者合法權益、規(guī)范旅游經(jīng)營行為等方面進行了全面規(guī)范，帶來了深刻影響。

　　記者翻閱了近年來省人大法規(guī)目錄發(fā)現(xiàn)：2011、2012年，我省集中出臺了7個涉及旅游業(yè)方面的單行法規(guī)，且均采用了特區(qū)法規(guī)的形式，海南經(jīng)濟特區(qū)旅行社管理規(guī)定、特區(qū)導游人員管理規(guī)定、特區(qū)旅游景區(qū)景點管理規(guī)定、特區(qū)旅游價格管理規(guī)定、特區(qū)旅館業(yè)管理規(guī)定、特區(qū)旅游客運管理若干規(guī)定、森林旅游資源保護和開發(fā)規(guī)定；加之今年9月修訂通過的旅游“基本法”，它與旅行社、導游等7個單行法規(guī)合為一個整體，自成體系地為我省旅游業(yè)提供法規(guī)支撐。

　　李永利告訴記者，在探索務實管用，增強法規(guī)有效性上，我省始終按照“立得住、行得通、真管用”的要求，這使得國際旅游島法規(guī)在有效性上不斷得到增強。

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　　探索 立法執(zhí)法肅清“頑疾”

　　有如“持久戰(zhàn)”般的嚴格執(zhí)法，以及完善立法帶來的持續(xù)推動，為海南旅游業(yè)注入了生機。

　　深化行政執(zhí)法體制改革是十八屆四中全會對依法行政，推進法治政府建設的有力舉措。圍繞旅游業(yè)，我省在執(zhí)法道路上經(jīng)歷了怎樣一番求索？5年來，年年黃金周坐陣于各大景區(qū)景點的省旅游質監(jiān)局局長王曉華感觸頗深。

　　過去的執(zhí)法難，究竟難在哪兒？王曉華舉例，他曾帶著執(zhí)法隊員在三亞查獲無照旅行社，證據(jù)確鑿，但作為旅游主管部門，只能現(xiàn)場沒收其違法所得，因為沒有與公安部門聯(lián)動，不能限制“黑導游”的人身自由，“黑社”次日“搖身一變”，繼續(xù)招攬生意，執(zhí)法效果幾乎成了泡影。

　　類似的執(zhí)法困境迫使著我省在旅游執(zhí)法上推陳革新，打破部門間壁壘實行聯(lián)動。近年來，海南省探索設立的旅游市場環(huán)境綜合整治領導小組，由分管副省長掛帥，實現(xiàn)15家廳局成員單位的聯(lián)合執(zhí)法，改變各自為戰(zhàn)狀況，也因為統(tǒng)一“陣地”，海南在華東、華南地區(qū)省份中的執(zhí)法成效排名一直位居前列，在重大問題協(xié)調上，業(yè)界給予的評價是：“從不推事”。

　　近兩年來，海南在旅游跨省執(zhí)法探索上也取得突破，與廣西、廣東等多個省份簽訂聯(lián)合執(zhí)法協(xié)議。就在不久前，因“散團拼客”中存在損害游客行為，黑龍江省某旅行社一名導游，在海南被異地吊銷了導游執(zhí)照，這在過去幾乎難以實現(xiàn)。

　　有如“持久戰(zhàn)”般的嚴格執(zhí)法，以及完善立法帶來的持續(xù)推動，為海南旅游業(yè)注入了生機。5年來，海南旅游業(yè)實現(xiàn)穩(wěn)步提升，其接待過夜游客人數(shù)從2009年的2250萬人次增加至2013年的3672萬人次，年均增長13%；接待入境游客人數(shù)從2009年的55萬人次增加至2013年的75萬人次，年均增長8.2%；旅游業(yè)收入從2009年的211.72億元增加2013年的428.56億元，年均增長19.3%。

　　省旅游委法規(guī)處處長許皓表示，截至2013年底，我省酒店賓館達到3000余家，有21家國際知名酒店管理集團、38個飯店品牌進駐海南。全省旅行社發(fā)展達到373家，旅游直接從業(yè)人員超過40萬人，旅游業(yè)創(chuàng)造的就業(yè)崗位達到130萬個。全省A級旅游景區(qū)45家，其中5A級4家，4A級16家，3A級20家，相關產(chǎn)業(yè)基礎得到了進一步夯實。

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　　成效 旅游法治環(huán)境深刻變革

　　三亞旅游投訴辦結率百分之百，旅游市場愈加規(guī)范……從三亞看全省，其服務質量的提升不難看出當前旅游法治環(huán)境正在發(fā)生著深刻變革。

　　“這是我們‘12301’旅游熱線平臺指揮辦，這里是旅游巡回法庭……”11月12日，三亞市旅游質量監(jiān)督局辦公樓內(nèi)，局長張理勛向記者一一介紹近年來為公眾提供的旅游類法治服務設施。三亞旅游一直是省內(nèi)乃至國內(nèi)業(yè)界的關注焦點，從三亞旅游服務質量的提升不難看出當前旅游法治環(huán)境正在發(fā)生著深刻變革。

　　對旅游市場的監(jiān)管和整治，三亞旅游委從未松懈。張理勛說，我們聯(lián)合各職能部門開展系列專項檢查及監(jiān)管，近兩年，三亞市旅游委聯(lián)合三亞各職能部門對“非法一日游”、“黑潛水點”、購物點商業(yè)賄賂以及零負團費等違規(guī)現(xiàn)象進行查處打擊。截至10月31日，三亞市旅游委對今年接到的2356件旅游投訴實現(xiàn)百分之百的辦結率。

　　“和幾年前相比，現(xiàn)在三亞旅游市場越來越規(guī)范了。”海口民間旅行社負責人王軍感嘆說。

　　游客出行方式的多樣化，如今也讓三亞市旅游監(jiān)管方式發(fā)生變革。網(wǎng)絡搜索“三亞旅游”、“三亞度假”等關鍵詞，各大知名旅游電商均已將三亞旅游列為重點推介。也為此，三亞市旅游委在去年新《旅游法》框架下著手開展網(wǎng)絡監(jiān)管執(zhí)法，針對眾多旅游網(wǎng)站及三亞各旅游企業(yè)開展線上線下調研，并與淘寶等旅游電商實現(xiàn)聯(lián)合建立監(jiān)管平臺。

　　（本報海口11月12日訊）

　　專家點讀

　　省人大法制委員會副主任 李永利：

　　探索形成完備的法規(guī)架構體系

　　十八屆四中全會提出全面推進依法治國總目標，從立法層面看，多年來，海南一直堅持問題導向，在根據(jù)本省具體情況和實際需要的情況下，通過制度創(chuàng)新來有效解決實際問題，取得的成效特色鮮明、亮點紛呈。在十八屆四中全會精神的指導下，我們認為，在立法方面，要繼續(xù)堅持急需先立，以增強法規(guī)的及時性；堅持完整統(tǒng)一，以增強法規(guī)的系統(tǒng)性；堅持問題導向，以增強法規(guī)的針對性；堅持務實管用，以增強法規(guī)的有效性。

　　為了能夠進一步推進海南國際旅游島建設的發(fā)展進程,省人大將根據(jù)國際旅游島專項計劃、本屆立法規(guī)劃，按照服務大局、突出重點、急用先立、穩(wěn)中求快的要求，不斷充實和豐富涉及國際旅游島相關內(nèi)容的法規(guī)。

　　比如，下一階段，我們將圍繞國際旅游島建設內(nèi)容，加快出臺生態(tài)補償條例、中部核心區(qū)管理條例、濕地保護條例、無居民海島保護與開發(fā)管理條例、三沙旅游開發(fā)管理規(guī)定、郵輪游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進條例、物流業(yè)促進條例、餐飲業(yè)監(jiān)督管理規(guī)定、潛水管理辦法、彩票管理規(guī)定、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療救助規(guī)定等法規(guī)。

　　如果能夠按照規(guī)定的進程完成，我省將基本形成能完全覆蓋旅游各要素和旅游業(yè)及相關產(chǎn)業(yè)，包括民生和生態(tài)環(huán)境在內(nèi)，更加豐富、更加完備的國際旅游島法規(guī)架構體系。

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　　遇到誤解委屈 可找法律撐腰

　　人物：海口民間旅行社從業(yè)17年的“老導游”梁文海

　　昔 受委屈是“家常便飯”

　　今 得到更多權益保護

　　2013年10月，《中華人民共和國旅游法》頒布施行，讓零負團費、高額回扣等現(xiàn)象有了很大改善。今年以來，我省修訂的《海南省旅游條例》在保護從業(yè)者權益方面有了新的表述和規(guī)定，進一步為旅游從業(yè)者提供更好的環(huán)境。

　　“現(xiàn)在我們當導游比過去要好很多，近年來相繼完善的旅游業(yè)相關的法律法規(guī)為導游從業(yè)者提供了保障，相應的培訓也多起來，無論是個人發(fā)展還是行業(yè)前景，都將更加規(guī)范。”1997年進入導游行業(yè)，海口民間旅行社導游梁文海如今已是有著17年從業(yè)經(jīng)驗的老導游。見證十余年海南旅游業(yè)的發(fā)展，梁文海感慨頗多。

　　去年10月，《中華人民共和國旅游法》頒布施行，讓旅游界存在的零負團費、高額回扣等現(xiàn)象有了很大改善。

　　國家法律施行，具體到海南是如何“落地”的？旅游業(yè)的從業(yè)者是否能真正享受到法律帶來的權益保障？其實過去1年多的時間里，梁文海也有不少困惑。“《旅游法》實施后，公司制定了一系列更為嚴格的規(guī)章制度，但我們發(fā)現(xiàn)，不少公司規(guī)章與實際情況產(chǎn)生諸多沖突。比如，公司按法律規(guī)定導游不準帶客人到行程安排之外的地方購物，但面對許多仍有購物需求的游客，該怎么處理？這個界限在法律中仍表述得很模糊。”被游客責罵，在梁文海看來已是不少接團導游的“家常便飯”，對此，更多人也只能一笑了之。

　　“我們是游客的‘保姆’，累其實我們并不怕，但游客對我們的誤解和不尊重才最讓人心酸。”今年以來，海南省修訂的《海南省旅游條例》在保護從業(yè)者權益方面有了新的表述和規(guī)定，這讓他感到與以往有了不同。“過去帶團中會遇到各種突發(fā)事件。有一次，我們幫一位乘客搬拉行李，結果游客發(fā)現(xiàn)旅行箱破了洞，便一口咬定這個旅行箱必須由我們賠，這讓我們很委屈，現(xiàn)在，海南修訂的旅游條例加大了對從業(yè)人員權益的保障，這是一個可喜的變化。”梁文海說。

　　5年圍繞國際旅游島建設通過52個立法項目

　　2010年 通過 7個

　　2011年 通過18個

　　2012年 通過 9個

　　2013年 通過11個

　　2014年 截至9月底 通過7個

　　5年來海南旅游業(yè)收入穩(wěn)步增長